vendredi 10 mars 2017

Sur la notion de gouvernance

Texte de cadrage préparé pour un dialogue avec Roland Ries, maire de Strasbourg, tenu le 4 mars 2017 à Strasbourg dans le cadre des Journées du Nouvel Observateur " Le progrès est-il d'actualité ? "

1) Remarques d'étymologie et de sémantique .

Il existe (et depuis longtemps) une riche constellation de termes pour parler de la gestion des choses humaines : gestion, administration, direction, gouvernement, management, et plus récemment gouvernance.
En langue anglaise le terme de governance a cours depuis longtemps et prévaut souvent sur celui de government
En français le mot de gouvernance est très ancien mais il avait en partie disparu. Il se répand à nouveau à partir des années 1990, en remplaçant de plus en plus celui de gouvernement, qui servait non seulement en politique mais aussi pour la religion et même la conduite de soi (gouvernement de l'église, gouvernement de soi).

Gouverner, comme l'indique l'étymologie, c'est manier le gouvernail de manière à faire prendre une direction au navire : c'est donc choisir une direction (dans la mesure où les éléments – courant, vents, visibilité, relief - le permettent) pour arriver où l'on veut, normalement à bon port.


2) Management, gouvernement et gouvernance

En ce sens, les termes de gouvernement et de gouvernance comportent l'idée d'un choix d'orientations qui n'est pas présent dans ceux de gestion, d'administration ou de management. La gestion, l'administration, le management consistent à faire tourner correctement les choses sur le modèle de la gestion de routine d'une collectivité domestique, d'une maisonnée ou d'un " ménage ", avec le même sens initialement que " économie " qui concerne étymologiquement les affaires de la maison et de la famille élargie.
Cette administration des choses demande parfois une prise de décision mais elle consiste le plus souvent à prévoir, organiser, commander, coordonner et contrôler. Tels sont les niveaux distingués par Henri Fayol en 1916 dans son livre L'administration industrielle et générale qui est considéré comme un des premiers livres de management et un modèle du genre.
Ce qui veut dire que dans l'idée la plus courante de la gestion, de l'administration et même du management, il n'y a pas l'idée de gouvernement au sens de choix décisifs des orientations. L'insistance sur le choix des orientations, la stratégie, viendra mais plus tardivement, dans une économie plus dynamique, plus incertaine et plus concurrentielle, dans les années 1960, chez des théoriciens du management dynamique et décisionnel comme Peter Drucker ou Igor Ansoff.
Les raisons de cette séparation entre gouvernance et management ou gestion sont assez simples :
- les grandes orientations de la gestion sont souvent stables : ce sont celles de la famille, de la prospérité de l'exploitation familiale, de l'entreprise, du métier et du secteur où opère l'entreprise.
- les grandes orientations sont définies par les demandes du marché - on dit maintenant le client.
En d'autres termes, métier et marché définissent des axes de politique stables et larges. Telle est la vision traditionnelle de l'industrie ou de la grande distribution, qui donne naissance aux puissances industrielles traditionnelles comme Michelin, les compagnies pétrolières ou sidérurgiques. Il y a plus à gérer de manière optimale (articuler des ressources, des demandes et des processus de production et de distribution) qu'à gouverner au sens de prendre des décisions d'orientation stratégique.

Dans l'idée de gouvernement ou de gouvernance, il y a en revanche celle de choix d'objectifs et d'orientations : on doit manier le gouvernail.
Cela dit, entre gouvernement et gouvernance il se glisse aussi une différence importante. Le gouvernement choisi avant tout des objectifs. Il est ensuite le pouvoir exécutif de ses choix. On parle ainsi de " changement de gouvernement " en fonction du verdict des urnes.
La gouvernance comporte cette même idée de choix mais dans un monde plus complexe où les choix sont moins faciles, plus compliqués et concernent plus d'acteurs. On doit donc définir la notion de gouvernance comme un gouvernement sous le signe de la recherche du bien commun mais dans un monde où il y a une pluralité de parties prenantes aux intérêts divers. On peut donc dire que la notion de gouvernement est " dure ", alors que celle de gouvernance est " souple ", voire " molle ". Pour parler comme Zygmunt Bauman, la gouvernance est appropriée dans un monde " liquide ".

3) La gouvernance pour elle-même

Il faut préciser cette idée générale de la gouvernance comme pilotage des actions en vue d'un bien commun dans un contexte de pluralité des parties prenantes (en anglais on parle de stakeholders) dont les intérêts peuvent ne pas être conciliables.
Les domaines pour lesquels le terme est couramment utilisé sont significatifs.
- la gouvernance des institutions internationales (Nations Unies, Banque mondiale, FMI, Union européenne, etc.) ;
- la gouvernance des associations qui ont en principe un fonctionnement démocratique visant au bien commun ;
- la gouvernance de l'internet qui doit prendre en compte des parties prenantes très différentes (opérateurs, plate formes, usagers, sociétés de technologie, commerçants, autorités, agences de défense, etc.)
- la gouvernance des universités (avec pour parties prenantes les étudiants, les professeurs, les organismes de recherche, les autorités de tutelle).

A tous ces égards, la notion de gouvernance s'applique bien à la situation d'une municipalité, ayant une visée de bien commun (sécurité, développement économique, accès à la culture, qualité de la vie urbaine, éducation,propreté, transports urbains, etc;) et une pluralité de parties prenantes : citadins, touristes, autorités, voisins, banlieusards, personnel municipal, prestataires de service.
Les changements de majorité politique peuvent impliquer des changements d'orientation mais sans brutalité excessive en raison justement de la présence de nombreuses parties prenantes.
Il est, en revanche, plus délicat de parler de gouvernance d'entreprise, bien que le terme soit à la mode, parce que le bien commun est plus difficile à définir et que les parties prenantes ont des intérêts souvent contradictoires – personnels, managers, clients, actionnaires, la société en général.

4° Questionner la gouvernance

Compte tenu de cette pluralité des acteurs et de la difficulté de définir le bien commun en question, la gouvernance a quelque chose de flou. Elle peut tourner à la gestion consensuelle d'une situation.
D'autre part, à la complexité des situations risquent de correspondre des institutions elles aussi complexes et bureaucratiques: multiplication des instances, des assemblées, des agences, prolifération des procédures. De là formalisme, ritualisme, bureaucratie, détournement des pouvoirs par ces instances, cogestion. On le voit aussi bien au niveau des organismes internationaux que des municipalités ou des grosses entreprises de service public. Gouvernance risque alors de signifie gestion molle et non innovante, avec en contrepartie une forte dose d'idéologie de la correction politique.
Enfin la complexité des situations et le procéduralisme conduisent à une prolifération des normes. La conjonction de la juridicisation et de l'idéologie du bien conduit à multiplier les normes, à inventer des modèles de bonne gouvernance (" les bonnes pratiques "). Ce qui fait la fortune des agences de notation.
C'est ainsi que la Banque mondiale définit des principes de mesure de la gouvernance en tenant compte
  • de la reddition de comptes
  • de la stabilité politique
  • de l'absence de violence
  • de l'efficacité
  • de la qualité de la régulation
  • du niveau de corruption.

De fil en aiguille on remplace la politique par la gestion et la gestion par la bureaucratie – il n'y a plus ni gouvernance ni gouvernement.



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